동네 북이 된 발굴판 - 발굴장은 비리의 소굴인가

                                                                                       (서울 신내동 발굴현장)

 

동네 북이 된 발굴판 - 발굴장은 비리의 소굴인가?

 

 

                                                                              최병현(한국고고학회 회장)

 

지난 3월 초 남도문화재연구원 사태가 터졌을 때 나는 국회의원 비서관과 중앙 일간지 기자들의 전화에 1주일을 시달려야 했다. 한국고고학회 회장으로서 소감이나 입장을 말해달라는 것이었다. 나는 거기에는 구조적인 문제가 있으니 내 말을 끝까지 다 듣겠다면 말하겠지만 당신들이 필요로 하는 대답만 원한다면 말하지 않겠다고 버텼다. 모두 실랑이 끝에 내말을 다 들어주기로 하고 인터뷰했다. 그러나 몇몇 일간지 기사에 인용된 내 말은 자기(기자)들이 필요한 한두 마디뿐이었다. 결국 또 예상대로 언론도, 국회의원 비서실도 호떡집 불난 것처럼 요란을 떨다 무슨 일이 있었냐는 듯 조용해졌다.

 

나는 그 때 신문기자들에게, 국회의원 비서관에게, 거창하게 인류의 문화유산이 어떻고, 고고학이 어떻고가 아니라 우리나라 구제발굴체제에 대해서 얘기했다. 그 왜곡된 현실에 대해 얘기했다. 먼저 학계의 잘못과 반성해야 할 점부터 얘기했다. 사업시행자, 특히 그 중에서도 사기업이나 민간인들이 당하는 당혹감, 막막함, 억울함을 얘기했다. 지자체 장이나 지방공무원들이 겪어야 하는 애로도 얘기했다. 무엇이 언제부터 잘못되어온 지도 모른 체로 민원에 시달려야 하는 지금의 문화재청 직원이나 국가기관의 어려움도 얘기했다. 현재의 구제발굴체제는 근본부터 잘못됐고, 그 근본이 고쳐지지 않으면 앞으로도 이런 일이 끊임없이 터질 것임을 목놓아 얘기했다. 언론이 이왕 다룰려면 그 구조가 고쳐질 수 있도록 근본적인 문제를 지속적으로 다뤄 달라고 하였다. 그러나 또 그냥 지나갔다.

학회는 학계의 반성과 제도의 개선을 촉구하는 입장을 발표하는 것으로 통과의례를 치러야 했다. 이후 발표된 문화재청의 대책이라는 것은 문화재청이나 산하 기구 또는 단체에 20명의 지표조사 전담조직과 50명의 「국책사업발굴단」을 설립한다는 것이었다. 전혀 타당성도 없고 현실성도 없다. 무슨 사건이 터졌다 하면 이를 재빨리 이용하는 조직늘리기 병이 또 도졌다고나 할까.

 

들리는 얘기에 의하면 지금 감사원은 문화재청과 정부산하 공사들의 감사에 자료수집이란 명목으로 민간법인인 발굴전담기구-문화재연구원들의 구제발굴 계약내용은 물론이고 회계집행과 운영실태, 조사원들의 급여와 해외여행 내용까지 이잡듯이 들이파고 있다고 한다. 특히 같은 기간의 중복발굴과 조사원들의 중복배치에 대해 철저히 파악하고 있다고 한다. 감사가 대학으로까지 확대되고 있다는 소문도 들린다. - 괴소문들도 횡행한다. 어느 연구원은 무엇이 걸렸다느니, 어느 어느 연구원은 손본다느니, 어느 기구는 하도 엄청나고 파문이 너무 커질 것 같아 감사원도 손을 대다 말았다느니---.

작년 하반기에는 국무총리 국무조정실 소속 공직기강팀이 국립대학 박물관의 구제발굴실태를 조사하여 적발한 발굴비리가 통보되어, 그 책임자들이 각 대학 징계위원회에 넘겨지거나 검찰에 수사 의뢰되었고 그 중 일부는 아직도 진행 중에 있다.

또 작년 봄에는 국세청에서 발굴법인들에 대해 법인세에 이어 발굴조사비에 부가가치세를 부과하기 시작해 학계가 발칵 뒤집혔으나, 각지 세무서는 발굴법인은 물론 대학 박물관까지 과세업종으로 사업자등록 변경을 통보하고 부가가치세를 부과하고 있다. 학회는 항의성명을 내고 문화재청장에 해결을 촉구하고 국세청에 항의공문을 보내고 했으나, 대답은 없고 속수무책으로 당하고 있다.

 

도대체 무엇이 어디서부터 잘못되었나.

 

지난 1990년대 초 대학 박물관의 구제발굴 비리가 사회문제로 터져나온 적이 있었다. 1960년대부터 시작된 국토개발 사업이 본격화되면서 1970년대 이후 국토개발에 따른 유적의 구제발굴이 점차 늘어나게 되었다. 당시 유적의 발굴조사를 수행할 수 있는 몇몇 국가 기관이 있었지만 이들은 정부 일에 급급했고, 구제발굴은 대학 박물관의 몫이 되어갔다. 당시의 발굴비는 지금 보면 얼마 안되는 금액이었지만, 당시로서는 매마른 인문학 분야에 거금이 돌아다니는 것이었고, 돈 욕심 유물 욕심에 대학 본부와의 이해관계가 맞아 떨어지기도 하여 고고학 전공자는 물론 고고학 전공이 아닌 사람들도 발굴에 뛰어 들었다. 아무런 통제장치도 없었다. 부패와 비리가 발생했고, 내부고발 형태로 구제발굴 비리가 사회로 터져 나왔으나 국가는, 당시의 문화재관리국은 아무런 대책도 내놓지 않았다.

 

여기서 원론적인 사항 몇가지를 짚어야겠다.

첫째, 지하의 유적?유물-매장문화재는 원칙적으로 개발과 발굴의 대상이 아니라 보존?보호의 대상이다. 그것은 고고학자의 것도, 땅주인의 것도, 이 시대 이 땅에 사는 주민의 것도 아니다. 우리가 아무리 충실한 발굴을 한다해도 지금 우리의 지식으로는, 지금 우리의 과학으로는 유적이 갖고 있는 정보를 다 얻어낼 수도 없고, 유물을 완벽히 보존할 수도 없다. 앞으로 인류가 과학을 어떻게 발전시켜가면서 이 땅에서 누가 어떻게 살아갈지 모르기 때문이다.

둘째, 그러나 부득이 한 경우는 발굴조사를 실시해야 한다. 그 부득이 한 경우란 크게 보아 학술목적과 구제목적이다. 그러나 학술목적이냐 구제목적이냐는 발굴조사의 동기의 차이일 뿐 그 과정은 고고학의 학문과정이고 학술조사이다. 고고학은 물질자료를 통하여 인류의 과거문화를 복원하는 학문으로, 유적의 발굴조사는 고고학 연구과정 중 고고학자료를 수집하는 필수과정이다. 유적의 발굴조사는 흔히 외과의사가 인체를 해부하는 과정에 비유되지만, 똑같은 발굴은 없으며, 유구가 똑같이 나오는 경우도 없고, 아무리 베테랑 조사원이라도 모든 발굴은 항상 새롭고 언제나 처음하는 것과 같이 해야 한다. 그래서 발굴조사는 언제나 신중에 신중을 더해야 하고 현재의 시점에서 얻을 수 있는 최대의 정보를 얻어내야 하는 학술조사인 것이다.

셋째, 매장문화재의 구제발굴조사는 국가서비스에 해당한다. 유적이 어느 개인의 것이 아니듯, 유적의 발굴조사에서 출토된 유물도 발굴자나 땅주인의 것이 아니며, 발굴조사에서 얻어진 정보도 발굴자나 발굴기관의 소유가 아니다. 그것들은 공공의 것이며, 공익적인 것이다. 특히 유적의 구제발굴은 개인의 선택사항이 아니라 국법에 의한 의무사항이다. 따라서 국가는 국가서비스에 해당하는 구제발굴조사가 공공성, 공익성, 그리고 학술성에 충실하게 이루어질 수 있도록 제도와 기구를 육성 발전시킬 책임이 있는 것이다.

 

요컨데, 매장문화재는 학계의 입장에서는 고고학의 학문연구 대상이지만, 국가적으로는 보존?보호?관리행정의 대상이며 국가서비스의 대상인 것이다. 그러나 현실은 어떠했나. 국가는 활발한 국토개발에 따라 폭발적으로 늘어나는 구제발굴을 담당할 기관을 육성하지 않아 구제발굴은 대학 박물관의 차지가 되었고, 구제발굴비용은 (개발)수익자부담원칙, 또는 (발굴)원인행위자부담원칙이라는 미명하에 예나 지금이나 사업시행자에게 전가되어 있다. 물론 당시로서는 국가로서도, 국가사무를 담당한 기관으로서도 어쩔 수 없는 측면이 있었음을 이해할 수 있다. 그러나 그와 같은 관행이 누적되어 폭발되었음에도 아무런 대책을 내놓지 않았던 것이다.

 

학계는 답답함을 참지 못하고 다시 움직였다. 당시 영남지방에는 경산 임당유적 등 규모가 큰 구제발굴이 줄줄이었다. 영남고고학회가 발기하여 1994년 영남매장문화재연구원이 사단법인으로 발족되었다.(이 연구원은 그후 재단법인 영남문화재연구원으로 개편되었다) 민간법인 발굴전담기구가 등장하기 시작한 것이다.

그 당시 나는 학계의 중진도 학회의 임원도 아닌 처지로 이를 바라만 볼 수밖에 없었다. 그러나 주변에는 얘기했다. 구제발굴체제가 또다시 이런 순수 민간기구로 가서는 안된다고 했다. 국가나 지방자치단체가 운영비를 지원하는 공영기구여야 운영의 투명성이 보장되고 사업시행자의 부담도 줄어들 것이라고 했다. 일본 지자체의 ‘매장문화재센터’와 같은 것이 그 모델이 될 것이라고 했다. 그러나 내 말은 그 당시 아무런 영향력이 없었다.

민간법인 구제발굴 기관이 생겨나자 재빨리 구제발굴판에 끼어든 것은 한국문화재보호재단이었다. 한국문화재보호재단이 어떤 곳인가. 문화관광부 산하기관으로 실질적으로는 당시 문화재관리국-지금의 문화재청이 운영하는 기관이 아닌가. 그곳에 매장문화재 발굴조사실이란 것을 만들어 임당유적 구제발굴부터 차지하더니, 발굴조사실을 아예 「발굴조사사업단」으로 개편하였다. 그 시절 나한테 조사원 대상 특강을 부탁하길래 가서, 도대체 발굴조사가 어떻게 ‘사업’이냐고 일갈한 바 있는데, 그후 「문화재조사연구단」으로 명칭이 바뀌었다.

이후 발굴전담기구는 우후 죽순으로 늘어나 지금은 40개나 되고, 우리나라 구제발굴의 중심이 대학 박물관에서 이들 발굴전담기구로 이동해 있는 상태이다. 그런데 발굴전담기구 가운데 많은 수는 독립법인이지만 문화재보호재단과 같이 법인인, 국가나 지방자치단체의 산하기관이 여러 가지 형태로 운영하는 발굴기구들이 있다. 나는 이를 비법인 발굴기관이라고 부른다.

독립법인 발굴기관도 설립 주체는 여러 가지이다. 영남문화재연구원이나 호남문화재연구원은 지역고고학회가 그 설립주체였지만, 전현직 고고학 교수나 고고학 연구자 개인이 설립한 것이 생겨나자, 고고학이 아닌 다른 전공 전현직 교수들도 뛰어들었고, 지자체 사업가심지어 종교단체까지도 끼어들었다. 비법인 발굴기관도 지자체의 문화재단 부설 연구원, 발전연구원 또는 역사문화원의 문화재센터(또는 비슷한 이름) 등으로 운영되고 있다.

국가는 어디 가고 사업시행자만 봉인가

 

국가서비스에 해당하고 공공성, 공익성에 충실해야 할 유적의 구제발굴조사가 이와 같이 설립 주체가 각양각색인 민간법인에게 전담되었고, 그 비용은 전적으로 사업시행자에게 전가되어 있다. 발굴기관과 사업시행자가 비영리 「학술용역」계약을 체결하여 구제발굴을 시행한다. 계약 방식과 내용은 대학박물관이나 발굴법인이나 차이가 없다. 대학의 교수나 박물관 연구원은 학교로부터 급여를 받고 대학의 시설을 사용한다. 그러나 발굴법인은 비영리 연구원으로 합법적으로 이익을 남길 수 없지만, 독립기관이므로 기관을 운영하기 위해서는 발굴의 직접경비 뿐만아니라 시설비와 인건비, 시설 관리비와 모든 종사원의 복지후생비까지를 발굴비에 포함시켜 받아내지 않으면 안된다.

국세청의 발굴비에 대한 부가가치세 부과는 학계로서는 유적 발굴조사의 학술성이 부인되고 발굴조사원이 연구자가 아니라 노동자로 취급되어 분통이 터질 일이지만, 사업시행자의 입장에서는 국가서비스의 비용을 사업시행자에게 전가시켜 놓고 국가는 다시 거기에 세금을 부과하는 기막힌 꼴이다.

사업 시행자는 이 모든 비용을 다 물어주고 있다. 그러면서도 당장 계약할 발굴기관을 찾지 못해 난리다. 몇 달씩, 심지어 1년도 넘게 기다려야 한다. 발굴인력이 턱없이 부족하기 때문이다. 이제는 대학에서 해당 학과를 졸업해도 발굴조사가 3D 업종으로 여겨져 발굴현장에 가려는 인원이 극소수에 불과하다. 새로 만들어지는 발굴기관은 기존의 발굴기관 인력을 빼다가 직급을 높혀주고 만드므로 발굴기관이 늘어날 수록 현장 투입 인력은 더욱 모자라게 되는 기현상이 벌어지고 있다. 사업시행자는 울며 겨자 먹기로 모든 비용 다 물어주고도 계약할 발굴기관을 찾지 못해 난리다.

이런 상황에서 중복발굴과 겹치기 발굴, 발굴일수와 발굴인원 부풀리기를 원천적으로 막을 수 있을까. 발굴기관의 사기업화를 어떻게 막을 수 있을까. 공공성, 공익성을 갖추어야할 발굴전담기관이 그렇게 생겨나서 그렇게 운영되고 있으니 어떻게 지배구조의 고착화를 방지할 수 있을까. 그러니 ○○지방의 모 발굴기관은 고고학 전공이 아닌 설립자가 그 아들에게 물려줄 것이라 입방에 오르더니, 그 반대 지방에서는 한술 더떠 공공기관이 설립한 발굴기관의 원장자리를 고고학교수가 자기 부인에게 물려주어도 속수무책일 수밖에 없는 것이 지금의 현실이다.

중요한 유적이 발굴되어도 이러한 분위기에서 그 보존을 말하는 것은 서로 민망할 뿐이다. 발굴비리 문제가 터지면 가장 안쓰러운 이들은 아무것도 모르고 뙤약볕 현장에서 땀범벅에 흙투성이가 되어 있는 젊은 조사원들이다. 그들이 도대체 무슨 죄를 지어 싸늘한 시선을 받아야 하는가.

 

이상의 내용 중 몇부분을 제외하고는 내가 지난 3월 초 국회의원 비서관과 중앙일간지 기자들에게 얘기한 것의 줄거리이다. 그들은 나에게 되물었다. 이렇게 된 것은 누구의 책임이냐고. 나는 대답했다. 양심을 지키지 못한 것은 개인의 잘못이지만, 제도와 기관을 바로 세우지 못한 것은 국가의 책임이 아니냐고. 앞으로의 전망을 묻길래 희망이 없다고 대답했다. 2년에 4번씩 담당과장을 바꾸는 문화재청이 무슨 장기적인 정책을 세워 다른 상위 정부기관들을, 국회를 설득하여 입법하고 실행하겠느냐, 호떡집 불난 듯이 요란을 떨다 이틀만 지나면 잠잠해질 언론이 나서겠느냐고 했다.

 

 

문화재청장의 약속은 공언인가 정치적 수사인가

 

이제 발굴전담기구는 더 이상 만들어져서는 안된다. 더 이상 발굴법인을 설립하는 것은 당위성도 없고 도덕성도 없다. 오히려, 단기적으로는 어렵겠지만 장기적으로는 통폐합되어 올바르게 육성되어야 한다. 한 도에 1-2개씩으로 통합되어 국가와 지자체가 운영비를 지원하는 공영체제로 전환되어야 한다는 것이 예나 지금이나 내가 갖고 있는 소신이다. 2005년 10월 한국문화재조사연구기관협회(한문협) 발족 문제로 정징원 문화재위원회 매장문화재분과 위원장, 이강승 위원과 함께 문화재청장을 면담했을 때 나는 이와 같은 내용을 유홍준 문화재 청장에게 설명한 바 있다.

그런데 발굴기구를 정비하기 위해서는 선결되어야 할 문제가 있다. 바로 비법인 발굴기관들의 문제이다. 물론 이들의 운영실태도 각양각색이어서 아래에 지적하는 사항들이 모든 비법인 발굴기관들에 일률적으로 해당하는 것은 아니다. 개별기관들의 오해가 없기를 바란다.

 

○ 많은 비법인 발굴기관들은 비영리 학술용역이어야 할 구제발굴조사를 수익사업화하여 발굴용역비의 상당액을 상위기관, 즉 문화재단이나 발전연구원의 운영비와 사업비로 전용하고 있다는 것이 널리 퍼져 있는 소문이다. 특히 한국문화재보호재단은 1년에 00억원씩을 전용했다고 그 액수까지 소문으로 돌아다닌다. 그러니 처음부터 발굴비를 과다 책정할 수밖에 없고 발굴비 상승을 부채질할 수밖에 없다.

○ 대부분의 비법인 발굴기관의 경우, 상위기관 즉 문화재단이나 발전연구원의 직원은 정규직인데 비하여 정작 발굴조사를 담당하는 조사원들은 계약직, 위촉직 등 비정규직인 경우가 많아 조사원들의 신분이 불안정하고 불만이 고조되어 대거 이직하는 사태가 주기적으로 반복되고 있다. 이에 따라 발굴기관의 안정성이 없고, 미훈련된 신입 조사원들을 계속 충원하여 발굴현장에 투입함으로서 부실발굴과 발굴조사의 장기화를 초래하고 있으며, 이 또한 발굴비 추가 과다 청구로 이어진다.

○ 상위기관의 책임자들은 고고학이나 발굴조사의 비전문가이고 발굴조사의 내용과 과정에 대한 이해가 결여돼 있어 효과적인 행정지원이나 통제가 이루어지지 못한다. 즉, 행정, 예산, 회계가 상위 기관에 예속되어 행정의 독선으로 마찰이 일어나기도 하고, 발굴조사에 대한 실질적인 리더쉽이 미치지 못해 발굴현장이 방만하게 운영되어 발굴조사의 장기화를 초래하기도 한다.

○ 다른 한편으로는 구제발굴조사를 개발의 걸림돌로 여기는 지자체장의 주문이나 압박으로 발굴조사가 졸속이 되거나 발굴책임자가 불안을 느끼기도 한다.

 

이상이 학계에 알려져 있는 비법인 발굴기관들의 문제점들이다. 2006년 2월에 한국고고학회가 주최하고 문화재위원회 매장문화재분과, 대학박물관협회, 한문협, 한국고고학회의 대표들과 학계의 중진들이 참석한 「발굴제도 개선방향 모색을 위한 간담회 I」에서는 비법인 발굴기관들의 이와 같은 문제점들을 함께 지적하고

 

○ 비법인 발굴기관들은 시급히 독립법인으로 분리 독립되어야 한다.

○ 그러기 위해서는 문화재청 산하의 한국문화재보호재단 문화재조사연구단부터 독립되어

야 한다

○ 한문협은 2007년도부터는 독립법인 발굴기관만 회원으로 하고 비법인 발굴기관은 퇴

출해야 한다.

○ 문화재청과 문화재위원회는 2007년도부터 비법인 발굴기관에 대해서는 발굴조사를 불

허해야 한다

 

는데 의견을 모아 회의록에 기재하여 공지하고 문화재청에도 공문으로 전달한 바 있다. 그러나 학계의 의견은 묵살되었다. 구제발굴기관을 육성하고 지원해서 정상화하고 사업시행자의 부담을 줄여 주어야 할 국가기관과 지자체의 발굴장사가 언제까지 계속되려는지---.

그리고는 작년 하반기 국무총리 국무조정실의 국립대학 박물관 발굴비리 조사, 지난 연초 남도문화재연구원 검찰수사가 터졌다. 학계는 또 싸잡아 뭇매를 맞고, 현장에서는 불쌍한 사업시행자와 발굴조사단만 맞붙어 서로 삿대질을 한다. 문화재청의 대책이라는 것은 앞에서 말했듯 문화재청 직속 또는 국립문화재연구소에 20명의 지표조사 전담조직을, 그리고 문화재보호재단 산하에 50명의 「국책사업발굴단」을 별도조직으로 설립한다는 것이었다.

나는 지난 3월 23일 문화재위원회 매장문화재분과 회의 말미에 한국고고학회 회장으로서 문화재청장 면담과 그 주선을 발굴과장에게 정식으로 요청하였다. 면담은 4월 11일 12시 한국의 집에서 이루어졌다. 참석자는 유홍준 문화재청장과 윤광진 발굴과장, 윤덕향 한문협 회장과 이강승 문화재위원, 그리고 나였다. 이 자리에서는 최근 일어난 일련의 사태 가운데 학계의 책임부분에 대해 사과하고, 왜곡된 구제발굴제도와 기구의 문제를 얘기하고, 먼저 비법인 발굴기관부터 정리되어야함을 설명했다. 그러기 위해서는 문화재청 산하의 문화재보호재단 문화재조사연구단부터 별도 법인으로 독립시키고, 지자체에도 지침을 내려줄 것을 건의했다.

유홍준 청장은 처음에는 조사연구단의 해체를 주장하는 것으로 오해하고 국책사업 발굴의 시급성을 들어 반대하였다. 그러나 해체가 아니라 문화재보호재단의 문화재조사연구단을 별도 법인으로 독립시키고 행정, 예산, 회계를 독립시켜 책임운영을 하게 하여 국책사업 발굴을 우선적으로 수행하게 해야한다고 재차 설명하니, 청장은 그 말이 옳다고 하면서 그 자리에서 흔쾌히 독립을 약속하였다. 다음 달에 문화재보호재단 이사장이 임기만료로 바뀌니 새 이사장에게 작업하여 독립시킬 것을 지시하겠다고 하였다.

그리고 4월 16일 문화재청 간부회의에서 유홍준 청장이 문화재보호재단 문화재조사연구단의 독립을 지시했다는 발굴과장의 전언이 있었다. 그러나 이후 이에 대한 소식은 아무 것도 들려오지 않고, 문화재청은 문화재보호재단 산하에 「국책사업발굴단」 별도설립을 계속 추진한다는 소식만 들려오고 있다. 나는 지난 5월 18일 문화재위원회 매장문화재분과 회의에서 청장의 약속은 공언이었나 정치적 수사였나 하고 물었다. 4월 11일 면담에 배석하였던 발굴과장의 대답은 자기가 청장이 아니라서 모르겠다는 것이었다. 그렇다면 나는 이제 이 사실을 밖에 공표할 수밖에 없다고 통고한 바 있다.

 

어떤 이유에서도 비리를 저지르는 것은 잘못이다. 개인도 기관도 마찬가지이다. 발굴비를 부풀리는 것도 잘못이고, 발굴비를 다른 용도로 전용하는 것은 더욱 잘못된 것이다. 발굴기관과 조사원들의 불안정성으로 발굴조사가 부실화?장기화하고, 실질적인 리더쉽이 발굴현장에 미치지 못하여 현장운영이 방만해지고 발굴조사의 부실화?장기화를 초래하여 발굴비 추가청구로 과다청구로 이어지는 관행은 청산되어야 한다. 이렇게 운영되는 곳이 어디어디인지 알만한 사람은 다안다. 비리의 적발도 처벌도 공평하고 형평성이 있어야 승복한다. 지금 진행 중인 감사원 감사에서도 어느 기관은 문제가 하도 커서 덮을 수 밖에 없다는 소문이 나돈다. 그 기관이 어디인지 알만한 사람은 다안다. 제발 소문이 소문일 뿐이기를----.

                                                     <한국고고학회 홈페이지에서-옮겨옴>

                                

 

 

 

 

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